我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与农村集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有;第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民;宪法第二章各条则确认了公民享有各种权利与自由。
在实现《核能法》第7条第2款所规定任务的履行上，行政机关相比具有更好的装备。[46]以事务特征为基础的行政判断余地理论对司法审查的立场和标准不具备任何指导意义。
德联邦宪法法院自20世纪90年代开始，通过四个重要的裁判—约瑟芬·敏兹巴哈案（1990年）、与法律职业有关的国家考试评分案（1991年）、公立大学就读机会评定案和私立学校设立许可案，[32]强化了基本人权的重要性以及对基本人权干预的严重程度之考察。[29]相较于基于语义学的阐释，这种观点凸显进步，但亦备受诟病。行政判断余地理论发源于德国，本文试图追根溯源，深入考察德国核能法领域中行政判断余地的理论依据和基础，揭示将专业性和预测性视为判断余地基础之谬误，并探讨我国司法审查在核能规制等领域的应然立场，以期对环境法和科技法领域的司法审查提供有意义的参考。1971年的危害青少年书刊案首开先河，试图建构判断余地的多元基础，这种多元基础体现为涉及专业判断、立法对行政的预测授权（Prognoseermaechtigung）和独立委员会对专业知识和利益的整合。其提出风险调查和风险评价属于行政机关的责任范围，对之后的核能裁判影响甚大，为核能法领域中的司法审查奠定了司法节制的基调。
施勒维希（Schleswig）行政法院在1980年的博肯多夫（Brokdorf）核电站判决中对司法权的收缩打下了预防针：对《核能法》第7条第3款不确定法律概念的司法审查应当考察现有国家权力结构中行政权和司法权的分工。事务特征说主张行政机关在预测决定与专业判断上具有优势，并将此作为行政判断余地的理由。村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，可申请乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
第四，行政机关在其职权范围内为追求特定政策目标，针对具体事项就特定对象作出决策引发的争议，如为调整国有经济布局和产业结构，利用行政指令完成的特定国有企业改制。抽象法律、政策目标落实引发的争议，鼓励性规范能够提供帮助判断行政机关是否需要承担责任的依据，但往往无法指明具体承担责任的内容。[3] 1995《信访条例》第2条将信访界定为公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。[48]这些例子涉及利益、资源如何分配或具体配置问题，这些事项中存在的多中心表现为：（1）问题的处理涉及多方主体，每个主体的需求或利益安排均为一个中心，有限的资源需要在不同主体之间进行分配。
[28] 事实行政行为是与行政法律行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）对应的范畴。例如，《条例》第32条第2款规定：有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。
[31] See William L.F. Felstiner, Richard L. Abel and Austin Sarat, The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming. . ., 15 Law Society Review 631 (1980-1981). [32] See P. H. Gulliver, Disputes and Negotiations: A Cross-Cultural Perspective, New York: Academic Press, 1979, pp.74-76. [33] 《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》要求，国有企业改制职工安置方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过，企业方可实施改制。第二，无需救济或依法不应再次救济。[23] 《行政诉讼法》第11条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。[38]对于全民所有制企业内部民主决定事项引发的争议，《全民所有制工业企业法》也未提供相关的救济渠道。
[17]这意味着，对投诉请求类信访事项的回应必须是实体处理。这两种抽象的政策决策只是与之相关的公共政策的一个中心，它们与其他相关公共政策相互影响。对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权处理的机关提出。（2）如何塑造形成实体方案的过程机制。
第三，法律提供部分或不完整的救济。二是如何消除信访救济带来的负面效应。
[31]该理论为认定争议或纠纷是否存在提供了以下几点关键要素：第一，发生纠纷的前提是损害的存在。第二，调查—决定的过程安排。
第四，当诉求全部或部分被拒绝，此时不满转化成纠纷。李俊：《从公民权利救济角度看我国信访制度改革》，《求索》2007年第6期。首先，在规范—决定裁决模式下，裁决者被界定为规范的执行者，而非积极的创造者。 四、预设模式的运用及效果检验 上述行政信访实际获得管辖的具体事项，《条例》预设的模式能否作为适当的处理工具？回答该问题，需要对预设处理模式是否适用以及适用的效果进行检验。[20] 参见国家信访局编：《信访条例讲话》，法律出版社2005年版，第99页。也有裁决机制技术设置上的原因，使裁决方式难以有效适用。
首先，该条第1款将管辖事项限定为，该款列举的五类履行（或协助履行）公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的职务行为引发的不满。[5]这种功能相较信访制度创设初期更加明显。
广播电视频道如何分配以使民众获得的节目均衡。具有多中心任务特征的事项不宜运用裁决方式来处理，既有上述说明的原因——外部控制者无法事先为多中心任务的处理，提供能够被普遍接受的规则。
[4] 孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，《法商研究》2011年第4期。这不仅与规范—决定裁决的规范预设不符，而且裁决者本身也不具有发展适当救济规范的能力。
需要进一步核实有关情况的，可以向作为第三方的其他组织和人员进行职权调查。引发对损害的认知和关注的事件不限于积极行为造成的直接损失，也包括不作为或作为不充分致使利益无法（或可能无法）获得充分、有效保障。不同城市之间航线的分配。前五种情形中，引发对行政机关积极作出决策不满的原因，均与决策会对既有利益产生较大影响有关。
概言之，行政赔偿诉讼的管辖范围仅限于，行政机关（包括法律、法规授权的组织）及其工作人员违法作出的具体行政行为和部分事实行为，侵犯人身权和财产权的情形。国有企业改制过程中，职工大会或职工代表大会审议通过企业安置方案，[33]未能保障部分职工的利益引发的争议。
法律未提供救济渠道或未提供完整救济，为行政信访获得剩余管辖提供了可能。对于要求行政机关实施法律或者政策精神的事项，本身不存在要求政府如何作为的明确规范指引，这也意味着针对这些事项欠缺具体的救济规范。
（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员。这也意味着，受侵犯的利益如果无法解释为与人身权和财产权相关的利益，无法申请行政赔偿。
周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。要求积极作为的鼓励性规范是目标导向的，这种规范通常设定某种抽象的目标，对于达成目标的手段、方式以及与之对应的特定行为，并非规范所关注的重点，判断是否需要承担责任的标准通常是结果主义。[6]其他学者也有类似的论断：进入21世纪后，信访越来越多地涉及利益分配问题，其纠纷解决功能不断提高。 二、行政信访处理的预设模式 《条例》关于争议处理的内容，蕴含在信访人投诉请求，以及如何处理的相关规定中。
《条例》第14条对管辖的事项作了概括列举加排除式的规定。富勒（Fuller）强调，没有特定的原则或标准，裁决的功能将无法发挥。
交通事故侵权和赔偿争议。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。
《条例》所列举的五类人员，除行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的行为外，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，通常无法解释行政行为，这些行为引发的纠纷目前不可诉诸行政诉讼，如果也无法提起民事诉讼，理论上可诉诸信访。对于同一事项，复核的决定是法定的终局处理。
